Beschlussvorschlag:
„Beschlussfassung wird
anheim gestellt.“
Günter Scheib
Erläuterungen und Begründungen:
Unter dem 21.08.2007 hat
die Fraktion Bürgeraktion Hilden folgenden Antrag gestellt:
„Zur Feinabstimmung der
Gliederungstiefe des Produkthaushalts, der Budgetbildung und des Produktplans
der Stadt Hilden wird eine interfraktionelle Arbeitsgruppe aus Mitgliedern der
Ratsfraktionen, dem Bürgermeister und Verwaltungsmitarbeitern eingerichtet.“
Die Ausgestaltung des
Produkthaushaltes war bereits Gegenstand eines Antrages der
Fraktion Bürgeraktion
Hilden in der Sitzung des Rates am 28.09.2005, welcher in der Satzung des Rates
am 09.11.2005 behandelt wurde:
„Der Rat der Stadt Hilden möge nach Vorberatung im
Haupt- und Finanzausschuss beschließen:
1. Zur
Abstimmung der künftigen Ausgestaltung des Produkthaushaltes der Stadt Hilden wird eine interfraktionelle
Arbeitsgruppe aus Mitgliedern der Ratsfraktionen, dem Bürgermeister und Verwaltungsmitarbeitern eingerichtet.
2. Die
Arbeitsgruppe nimmt ihre Arbeit nach der Verabschiedung des Haushalts- planentwurfes für 2006 auf.“
Im Rahmen der
Sitzungsvorlage 20/038 „Einbinden der Politik in das Projekt NKF“ vom
26.10.2005 hat die Verwaltung seinerzeit ausführlich Stellung genommen und die
Sach- und Rechtslage eingehend erläutert. Aufgrund des engen Sachzusammenhangs
wird diese Sitzungsvorlage als Anlage beigefügt.
Ergänzend und, die
angesprochen Sitzungsvorlagen aktualisierend, wird auf folgende Aspekte
hingewiesen:
Kommunalstatistik
Über den Sachzusammenhang
zwischen der Struktur des Produkthaushaltes, sowohl die Gliederungsstruktur,
die Gliederungstiefe als auch die Kontierung betreffend, und den Anforderungen
der kommunalen Finanzstatistik wurde in der SV 20/038 umfassend berichtet. Der
damalige Hinweis des Herrn Dozenten Horst Bernhardt, dass in etlichen Bereichen
die Statistik sogar soweit geht, dass Konten bis in die 6.Stelle vorgegeben werden,
hat sich leider als zutreffend erwiesen.
Das Landesamt für
Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen hat zuletzt im
NKF-Newsletter Juni 2007 auf die „Auswirkungen des NKF auf die Kommunalstatistik“
noch einmal besonders aufmerksam gemacht. Dort heißt es unter anderem:
„Nach dem Beschluss der
Innenministerkonferenz vom 21.11.2003 über die Reform des kommunalen Haushaltsrechts
haben die Gemeinden (GV) ihre statistische Meldepflicht auch weiterhin
uneingeschränkt zu erfüllen. (..) Die Meldepflichten werden durch § 3 Abs. 2
Nr.1 und 2 des Gesetzes über die Finanz- und Personalstatistik (FPStatG) in der
Fassung vom 22.Februar 2006
(BGBl. I S. 438) bestimmt. Danach werden die einzelnen Erhebungsmerkmale nach
der für die Finanzstatistik maßgeblichen Systematik bestimmt.
(..) Diese Konten- und
Produktsystematiken sind Voraussetzung für eine bundes- und landesweite Vergleichbarkeit
der Kommunalfinanzen.“
Es bleibt somit dabei, dass
vor dem Hintergrund der Erfüllung der statistischen Berichtspflichten von einem
durchgreifenden kommunalen Gestaltungsspielraum bei den Produktstrukturen und
bei der Produktgliederungstiefe keine Rede sein kann. Es wäre daher auch
richtiger von den „Auswirkungen der Kommunalstatistik auf das NKF“ zu sprechen
als von den „Auswirkungen des NKF auf die Kommunalstatistik“.
Gliederungstiefe des
Produkthaushalts
Die derzeitige
Haushaltsstruktur wurde bereits in der SV 20/38 dargestellt.
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17 Produktbereiche |
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Die Verwaltung hat es im
Rahmen der Haushaltsplanung lediglich bei der Darstellung der Teilpläne (Teilergebnisplan,
Teilfinanzplan, Investitionen) auf Produktebene belassen, weil eine
differenzierte Darstellung der sich „unterhalb“ der Produktebene befindlichen
über 700 (!) Kostenträger eine nicht wünschenswerte Informationsüberflutung mit
sich bringen und den Haushaltsplan von einem haushaltswirtschaftlichen
Steuerungsinstrument in einen „Zahlenfriedhof“ verwandeln würde. Die unterhalb
der Produkte angesiedelten und die Produkte bildenden Kostenträger sind in den
Teilergebnisplänen des
Haushaltsplans unter Rubrik
„zugeordnete Kostenträger“ dem Namen nach aufgelistet.
Ungeachtet dessen werden
(nach wie vor) Haushaltsplanung und Haushaltsausführung
auf der feingliedrigen
Kostenträgerebene durchgeführt. Dies bedeutet, dass für Steuerungs- und
Informationszwecke des Haushalts und der Kosten- und Leistungsrechnung in
Planung und Ergebnis jederzeit Kostenträgerauswertungen vorgenommen werden können.
Die (mögliche) haushaltsmäßige Differenzierungstiefe geht damit bei weitem über
die im Antrag angesprochene verbindliche Differenzierung auf Produktbereichsebene
hinaus. Der Verwaltung ist aktuell keine Kommune in NRW bekannt, die eine
solche haushaltsmäßige Gliederungstiefe vorweisen kann.
In der Begründung zum
Antrag der Fraktion Bürgeraktion Hilden wird darauf hingewiesen, dass „während
der Haushaltsplanberatungen 2007 von fast allen Fraktionen größerer Informationsbedarf
zu einzelnen Produkten angemeldet, geltend gemacht und zum Teil im Haupt- und
Finanzausschuss zum Beschluss erhoben worden“ sei.
Dass es aufgrund der
gravierenden Umstellung des Haushalts- und Rechnungswesen gesteigerten Informationsbedarf
gegeben hat, war systembedingt und stellte keine Überraschung dar.
Aus Sicht der Verwaltung
haben die Haushaltsplanberatungen im Ergebnis gezeigt, dass der von der Verwaltung
aufgestellte Entwurf des Produkthaushalts eine geeignete steuerungsrelevante
Informationsgrundlage darstellte. Wo sich aus Gründen der Steuerung Informationsbedarf
der Politik gezeigt hat, hat sich die Verwaltung bemüht, diese Informationen zu
liefern, Strukturen und Kennzahlen wunschgemäß anzupassen.
Dieses, so auch
haushaltsrechtlich vorgesehene, Verfahren der Basisarbeit durch die Verwaltung
und ggf. erforderlicher Ergänzung oder Korrektur durch die politischen Gremien
hat sich bewährt und sollte nicht durch sachbearbeitende „Basisarbeit“ einer
Arbeitsgruppe ersetzt werden.
Das Innenministerium NRW
vertritt in der Handreichung „Kommunalpolitik und NKF“ (Seite 18) zur Thematik
der Produktdefinition eine ähnliche Auffassung. Dort heißt es:
„Wie Produkte definiert und beschrieben werden, ist zunächst Aufgabe der
Verwaltung. Mit der Verabschiedung des Haushaltsplans kann diese Perspektive
der Verwaltung akzeptiert, ergänzt oder sogar korrigiert werden.“
Die letztliche Budget- und
Haushaltskompetenz liegt somit abschließend in den politischen Gremien, während
die Vorbereitung der Grundlagen Aufgabe der Verwaltung ist.
Flexibilität der Produkt-
und Kostenträgerstrukturen
Die enge Verzahnung von
Produkthaushalt, Kostenträger- und Kostenstellenebene bringt es auch in der täglichen
Arbeit mit sich, dass erforderliche Änderungen zeitnah und ohne Verzögerung in
das System eingearbeitet werden. Das NKF bedingt auch, dass durch die
Finanzbuchhaltung eine Vielzahl von Buchungsvorgängen und Buchungsätzen
produkt-, kostenträger- und kostenstellenmäßig abgearbeitet werden müssen.
Des Weiteren sind Produkt-
und Kostenträgerstrukturen auch ausschlaggebend für Preiskalkulationen im
Rahmen der internen Leistungsverrechnung (ILV) und der Gebührenkalkulation der
kostenrechnenden Einrichtungen (Abfallbeseitigung, Strassenreinigung pp.). Auch
hier sind flexible Strukturen und Anpassungen der Strukturen erforderlich, die
auch entsprechendes haushalts- und kostenrechnerisches „Expertenwissen“
erfordern.
In diesem Zusammenhang soll
auch noch einmal an die Information des Haupt- und Finanzausschusses zum Thema
ILV in der Sitzungsvorlage 20/107 vom 31.07.2007 erinnert werden. Auch hier ist
festzuhalten, dass die Stadt Hilden beim Thema Umsetzung der ILV im NKF bereits
zum gegenwärtigen Zeitpunkt ausgezeichnete Ergebnisse erzielt hat und sich im
Umsetzungsstand hinter keiner NRW-Kommune „verstecken muss“.
Zielformulierung/Budgetierung
In der Antragsbegründung
wird auf den Bericht der Gemeindeprüfungsanstalt zum Thema „Budgetierung“ aus
dem Jahr 2005 und die dort gegebenen Empfehlungen verwiesen. Hierzu ist
anzumerken, dass sich die von der GPA gegebenen Empfehlungen im Wesentlichen
auf die kamerale Haushaltswirtschaft und die dortigen Budgetierungsregelungen
bezog.
Mit der Umstellung auf das
NKF wurde, wie auch haushaltsrechtlich vorgeschrieben, eine output- und produktorientierte
haushaltsmäßige Darstellung vorgenommen.
Auf die umfangreichen
Erläuterungen in den Sitzungsvorlagen und Schulungen wird Bezug genommen. Im
Rahmen der Produktbeschreibungen hat die Verwaltung je Produkt textliche
Darstellungen des Produktes vorgenommen, Zielsetzungen, Leistungsmengen und aus
ihrer Sicht steuerungsrelevante Kennzahlen definiert. Soweit aus der Politik
diesbezüglich Änderungen oder Ergänzungen gewünscht waren, wurden und werden
diese durch die Verwaltung (soweit möglich) umgesetzt.
Die ergänzend von der GPA
gegebenen Empfehlungen und Hinweise zur Budgetierung bezogen sich noch auf das
kamerale Budgetierungssystem. Mit der Umstellung auf das NKF wurde schon
systembedingt eine flächendeckende produktorientierte Budgetierung vorgenommen.
Bei der Erarbeitung der Budgetregelungen für den Haushaltsplan wurde mit Herrn
Bernhardt auch ein anerkannter Experte der kommunalen Haushaltswirtschaft
eingebunden. Die von der GPA gegebene Empfehlung, „nach Einführung des Produkthaushaltes
die Budgetierung auszuweiten“ (..) wurde somit auch umgesetzt.
Die bestehenden
Budgetierungsregelungen werden die Vollständigkeit halber hier noch einmal
dargestellt:
Budgetierungsverfahren
Im Sinne des § 4 Abs. 5 GemHVO gelten folgende Regelungen:
A) Ein Produkt
besteht aus einem Teilergebnisplan und einem Teilfinanzplan und ist in der
Regel einer Organisationseinheit (Amt) in Bezug auf die von ihr erbrachten Leistungen
auf Kostenträgerebene verursachungsgemäß zuzuordnen.
B) Alle innerhalb
eines Teilergebnisplanes (Produkt) nachfolgend aufgelisteten Aufwendungen einer
Organisationseinheit werden zu einem Budget im Sinne von § 21 Abs. 1GemHVO
zusammengefasst. Sie sind gegenseitig deckungsfähig.
Hierzu gehören: Konten der Kontengruppe 52
„Aufwendungen
für Sach- und Dienstleistungen“,
Konten
der Kontengruppe 53
„Transferaufwendungen“,
Konten der Kontengruppe 54
„Sonstige ordentliche Aufwendungen“
ausgenommen
Kontenart 547 „Wertveränderungen
bei Vermögensgegenständen“
Die gegenseitige Deckungsfähigkeit darf im Budget nicht zu einer
überplanmäßigen/außerplanmäßigen Auszahlung führen.
Vom Grundsatz her sind es die Zeilen 13, 15 und 16 des Teilergebnisplanes
Grundsätzlich
hiervon ausgenommen sind:
Aufwendungen, die an zweckgebundene Erträge gekoppelt sind (§ 22 Abs. GemHVO) und
Aufwendungen
aus Ermächtigungsübertragungen (Haushaltsausgabereste) sind von der Budgetierung
ausgenommen.
Fazit
Die Verwaltung hat die
Zielsetzung, die Politik in die Gesamtthematik „NKF“ einzubinden, sachgerecht
zu beteiligen und umfassend zu informieren.
Ausfluss dieser Zielsetzung
sind die zahlreichen und umfangreichen Sitzungsvorlagen der Verwaltung zum
Thema NKF sowie die angebotenen und auch angenommenen Schulungs- und
Informationsveranstaltungen in den vergangenen Jahren.
Die Verwaltung wird diesen
Weg weiter so fortsetzen und auf Informations- und Änderungswünsche aus der Politik
reagieren.
Das Rechnungsprüfungsamt
als „Amt des Rates“ ist in alle relevanten Gestaltungsprozesse zum Thema NKF
eingebunden und wird begleitend tätig.
Die derzeitige und
zukünftige Gliederungsstruktur des Produkthaushaltes wird auch durch
finanzstatistische Berichtserfordernisse beeinflusst. Die Gliederungstiefe des
Produkthaushaltes ist erheblich differenzierter als gesetzlich vorgeschrieben.
Das System der Budgetierung
wurde bereits auf „NKF-Bedürfnisse“ angepasst. Es besteht im Grundsatz eine
output-, produktorientierte und flächendeckende Budgetierung, die die
Eigenverantwortung der Produktverantwortlichen stärkt und einen sparsamen und
wirtschaftlichen Umgang mit den Ressourcen fördert.
Aufgrund der dargestellten
vielfältigen Aspekte im Zusammenhang mit den Themen „Produkthaushalt“ und
„Budgetierung“ kann die Bildung einer interfraktionellen Arbeitsgruppe verwaltungsseitig
nicht empfohlen werden.
G. Scheib