Beschlussvorschlag:

 

"Der Rechnungsprüfungsausschuss nimmt die Tätigkeiten des Beratungs- und Prüfungsamtes von Oktober 2019 bis September 2020 sowie die aktuelle Situation der örtlichen Rechnungsprüfung zur Kenntnis."

 

Erläuterungen und Begründungen:

 

1.         Grundsätzliches:

 

Nach § 7 Abs. 2 Rechnungsprüfungsordnung ist der Leiter des Beratungs- und Prüfungsamtes verpflichtet, den Rechnungsprüfungsausschuss einmal jährlich über die laufenden Prüfungstätigkeiten zu informieren. Die letzte Unterrichtung hat in der Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses am 11.11.2019 stattgefunden.

 

Den umfangreichsten Anteil an der Beratungs- und Prüfungsarbeit des Beratungs- und Prüfungsamtes hatten im Berichtszeitraum (Oktober 2019 bis September 2020)

 

·           Visaprüfungen und dauernde Überwachung der Finanzbuchhaltung,

 

·           begleitende und abschließende Prüfungen der Jahresabschlüsse 2018 und 2019,

 

·           Prüfung von Vergaben inkl. der diesbezüglichen Beratungen,

 

·           andere Beratungen (auch im Vorfeld von Vergaben),

 

·           Sitzungsdienst (Arbeiten für den Rechnungsprüfungsausschuss, Kenntnisnahme der übrigen Sitzungsvorlagen, Teilnahme an Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse),

 

·           Fach- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen in den Fachämtern,

 

·           Prüfungs- und Beratungstätigkeiten für die externen Kunden gemäß § 3 Abs. 3 der Rechnungsprüfungsordnung der Stadt Hilden.

 

Für seine Prüfungsplanung und zur Umsetzung des risikoorientierten Prüfungsansatzes hat das Beratungs- und Prüfungsamt Prüffelder definiert, die alle Tätigkeiten der Verwaltung und der übrigen „BPA-Kunden“ abdecken sollten. Prüfungsfreie Räume sollen dadurch vermieden werden. Die Prüffelder bewertet das BPA jährlich erneut und die sich dabei ergebenden Kennziffern bilden die Grundlage für die mehrjährige, risikoorientierte Prüfungsplanung.

 

Aktuell sind 58 Prüffelder definiert, die an den für NRW vorgeschriebenen Produktplan angelehnt sind und die durch ihren produktorientierten Zuschnitt die Prüffeldlandkarte vollständig abdecken.

 

Das Beratungs- und Prüfungsamt hat bereits seit etlichen Jahren ein Leitbild und dieses auch auf der Internetseite der Stadt Hilden veröffentlicht. Bestandteil dieses Leitbildes ist das Bestreben, durch die Prüfungen und Beratungen einen Mehrwert für die Stadt Hilden zu schaffen. Da die örtliche Rechnungsprüfung in Nordrhein-Westfalen aber nicht nur die rechnerische Richtigkeit und die Wirtschaftlichkeit, sondern die Ordnungsmäßigkeit, Wirtschaftlich- und Zweckmäßigkeit sowie Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu prüfen hat, gibt es natürlich bei Beratungen oder begleitenden Prüfungen bzw. Prüfungsfeststellungen bei nachgängigen Prüfungen eine ganze Reihe von Anregungen oder Empfehlungen, die entweder gar kein unmittelbares, finanzielles Potenzial aufweisen oder deren Potenzial sich nicht (ohne Weiteres) beziffern lässt.

 

Dennoch ist es unzweifelhaft, dass Beratungen und begleitende Prüfungen auch wirtschaftlich sinnvoll sind, wahrscheinlich sogar die wirtschaftlichste aller Prüfmethoden. Denn Fehler, die vor ihrer Entstehung verhindert werden können, richten überhaupt keinen Schaden an.

 

Es ist allerdings auch evident, dass das BPA nicht die Arbeit mehrerer hundert Kolleginnen und Kollegen in allen Einzelfällen begleitend prüfen oder diese beraten kann. Um stattdessen ex ante wirken zu können, müssen Beratungen und Prüfungen überwiegend einzelfallübergreifend und systemisch erfolgen. Das ist zurzeit jedoch nur eingeschränkt möglich. Näheres zu den Gründen finden Sie in Abschnitt 4 dieser Sitzungsvorlage.

 

 

2.         Arbeitszeitaufzeichnungen:

 

Bereits seit 2003/2004 zeichnen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des BPAes ihre Tätigkeiten zu Steuerungszwecken und zur Leistungsverrechnung auf. Für die folgende Grafik wurden die 58 Prüffelder in 8 Prüfbereiche zusammengefasst:

 

 

 

3.         Der risikoorientierte Prüfungsansatz

 

Das Beratungs- und Prüfungsamt prüft seit dem Jahr 2007 unter Anwendung des risikoorientierten Prüfungsansatzes. Dieser Prüfungsansatz ist die Grundlage dafür, mit ausreichender Ergebnissicherheit und gleichzeitig möglichst wirtschaftlich zu prüfen.

 

Die risikoorientierte Prüfung erfordert von den Prüferinnen und Prüfern die „Gewinnung des Verständnisses über die Geschäftsprozesse“, so die Prüfleitlinien des Instituts der Rechnungsprüfer (IDR) bzw. die Prüfstandards der Wirtschaftsprüfer (IDW). Natürlich verfügen die Prüferinnen und Prüfer aufgrund ihrer langjährigen Tätigkeiten über ein hohes Maß an Erfahrungswerten bzw. Beurteilungen zu bestimmten Verfahrensweisen oder IKS-Bestandteilen in der Verwaltung. Die Verwaltung ist aber nicht statisch, sondern verändert ihre Aufbau- und Ablauforganisation entsprechend der an sie gestellten Anforderungen. Mithin ist es für das BPA erforderlich, die einzelnen Prozesse der Verwaltung immer wieder erneut zu betrachten und zu beurteilen. Diese Prüfungen wurden auch in diesem hier betrachteten Aufzeichnungszeitraum bedauerlicherweise weiter von Einzelprüfungen verdrängt.

 

 

4.         Diagnostizierte Risiken

 

Da seit Einführung des NKF die konkreten Prüfungsaufgaben und -bereiche mit Ausnahme der technischen und der speziellen IT-Prüfung mehrfach unterjährig allen einzelnen Prüfkräften je nach Risikoeinschätzung/Bedarf zugeordnet werden, zeigen die Risikoeinschätzungen des BPAes und die Prüfungsergebnisse seit einigen Jahren, dass ein erheblich gestiegener Prüfungsbedarf im (bau-)technischen Bereich vorliegt. Es ist außerdem zu erwarten, dass dieser Bedarf noch weiter ansteigen wird. Durch die vom Rat beschlossene Erhöhung der Wertgrenzen bei Vergaben steigt der Beratungs- und Prüfungsbedarf auch hier an, weil die zentrale Vergabestelle nun nicht mehr bei Vergaben ab 20.000 € nach UVGO und bei Vergaben ab 10.000 € nach VOB beteiligt ist. Die neue Grenze, ab der die Vergabestelle tätig wird, liegt nun einheitlich bei 100.000 €.

 

Und nicht zuletzt hat der Umfang der gesetzlichen Pflichtprüfung der Programme bei Durchführung der Finanzbuchhaltung mit Hilfe automatisierter Datenverarbeitung (DV-Buchführung) der Gemeinde (§ 104 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW) zugenommen und wird weiter zunehmen. Die ab dem 01.01.2021 vorgeschriebene Zulassungsprüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt für haushaltswirksame Programme wird den örtlichen Prüfaufwand eher vergrößern, da nun örtlich die Umsetzung der umfangreichen Zulassungsvoraussetzungen geprüft werden muss.

 

Deshalb werden natürlich auch weiterhin Einzelprüfungen durchgeführt; im Prüfungszeitraum wurden neben den Abschlussprüfungen und den Prüfaufträgen einige hundert Prüf- und Beratungsvorgänge zu mehreren hundert Themen (Fällen) aufgezeichnet. Seit Anfang 2017 zeichnen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Rechnungsprüfung nicht nur ihre Arbeitszeiten (seit 2003), sondern auch die Prüfungen und Beratungen sowie etwaige Feststellungen (inklusive etwaiger Wiederholungsprüfungen bzw. Wiederholungsfeststellungen) soweit möglich auf.

 

Die Probleme in der technischen Sachbearbeitung der Verwaltung bzw. mit der Fremdvergabe von Ingenieurleistungen wurden bereits

 

·           in der SV 14/032 „Laufende Tätigkeiten des Beratungs- und Prüfungsamtes seit dem 01.08.2016“, beraten in der Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses am 13.11.2017,

 

·           im Einzelprüfungsbericht „Prüfung von VOB-Vergaben 2016 bis Sommer 2017“ vom 05.04.2018,

 

·           im Prüfungs- und Beratungsbericht „Organisationsmanagement und Personalservice Risiken und Chancen“ vom 15.10.2018 und

 

·           in der SV 14/038 „Laufende Tätigkeiten des Beratungs- und Prüfungsamtes seit dem 01.10.2017“, beraten in der Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses am 12.11.2018,

 

dargestellt.

 

Die letzte Auswertung der Aufzeichnungen des BPAes Mitte Juli 2019 hat gezeigt, dass die Feststellungsquote alleine bei den technischen Vergaben seit 2016 von gut 22 % auf gut 38 % bis Mitte 2019 gestiegen war.

 

Eine konkrete Auswertung der aufgezeichneten mehr als 550 erfassten Vorgänge mit teilweise mehr als 10 Beteiligungen des BPAes wurde in diesem Jahr aus Zeitgründen nicht vorgenommen. Die Prüfungsaufzeichnungen der vergangenen 12 Monate zeigen aber immerhin, dass einige der erstellten und durchgeführten Vergaben weniger auffällig waren. Die problematische personelle Situation im Amt für Gebäudemanagement hat sich im letzten Jahr etwas gebessert.

 

Für eine wirkungsvolle Kontrolle der Arbeitsergebnisse extern beauftragter Büros sind aber offensichtlich immer noch zu wenige Kapazitäten vorhanden, denn es bleiben sehr häufig Fehler unentdeckt. Es ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass

 

1.    die Fachverwaltung ihre Verantwortung für die ordnungsgemäße Durchführung von Ausschreibungen nicht auf Externe übertragen (delegieren) kann,

 

2.    ein Outsourcing zu 100 Prozent deswegen eben nicht möglich ist. Die Kapazitäten für den internen Kontroll- und Steuerungsaufwand, die bis zu 30 Prozent der Gesamtleistung betragen kann, muss auf jedem Fall vom Fachamt erbracht werden können, und

 

3.    der faktische Ersatz dieser Kontrollaufgaben durch das Beratungs- und Prüfungsamt rechtlich nicht zulässig und darüber hinaus unwirtschaftlich ist.

 

Bedeutend für die Einschätzung des Risikos bei Bauvergaben ist auch die Aussage der Kämmerin in ihren Lageberichten zu den Jahresabschlüssen 2018 und 2019, dass „die Unterhaltungsaufwendungen für Gebäude und Infrastruktureinrichtungen hinter den Planwerten zurückgeblieben sind. … Auch die Investitionen liegen deutlich unterhalb des geplanten Wertes … mit der Folge eines ungeplanten Vermögensverzehrs… die Ersatzbeschaffungen der in Festwerten zusammengefassten Vermögensgegenstände sind deutlich geringer als geplant bzw. notwendig. Es ergibt sich in den Folgejahren daraus ein deutlich erhöhter Unterhaltungsbedarf in den Grünanlagen und Straßen oder eine Abwertung der Vermögenswerte.“

 

Die von der Kämmerin angemahnte, steigende Bauinvestitions- oder -unterhaltungstätigkeit wird aber die Kapazitätsprobleme in den technischen Bereichen weiter vergrößern, womit erwartungsgemäß auch die Fehlerrisiken steigen werden (höhere Beträge, mehr Vergaben, mehr Maßnahmen, höherer Personalbedarf oder/und höherer Fremdvergabebedarf bei den Ingenieurleistungen).

 

Die örtliche Rechnungsprüfung muss auf diese steigenden Risiken reagieren können. Dies kann nur durch Ausweitung der technischen Prüfkapazität erfolgen.

 

Es gibt aber auch aufgrund der Änderung der Gemeindeordnung Aufgabenzuwächse im Bereich der IT-Prüfung nach § 104 I Nr. 3 i.V. mit § 92 II GO NW. Diese Aufgabenzuwächse wirken sich mittelbar am Ende der folgenden Wirkungskette auch auf die technische Prüfung aus. Durch die ab dem 01.01.2021 stattfindenden Software-Zulassungsverfahren der Gemeindeprüfungsanstalt entsteht anschließend zusätzlicher örtlicher Prüfungsaufwand im Bereich der haushaltswirtschaftlich eingesetzten Programme durch die Überprüfung der Übereinstimmung der örtlichen Parametrisierung mit den Kriterien der umfangreichen Prüfungs- und Zulassungshandbücher der Gemeindeprüfungsanstalt.

 

Die bislang eher knapp gehaltene, örtliche Programmprüfung muss - zumindest teilweise - ebenfalls an die nunmehr vom Ministerium für die Prüfung der GPA vorgegebenen Prüfungsmassstäbe angepasst werden. Denn die örtliche Prüfung muss sich überzeugen, dass die der Zulassung zugrundeliegenden Kriterien lokal auch eingehalten werden. Angesichts der sehr umfangreichen Prüfungshandbücher für die Zulassungsprüfungen durch die GPA (in Form von Verwaltungsvorschriften des MHKGB) ist der Aufwand auch für die örtliche Programmprüfung erheblich höher als zunächst angenommen. Inzwischen sind dem BPA Schwächen des IKS im Zusammenhang mit dem Einsatz haushaltswirtschaftlicher Software aufgefallen, die zu einem höheren Prüfungsaufwand führen.

 

Außerdem wächst die Anzahl der Schnittstellen von bei der Stadt Hilden eingesetzten Drittprogrammen zur Haupt-Finanzsoftware proportional mit der Anzahl der eingesetzten Drittprogramme. Auch die Integrationsintensität steigt und damit auch die Prüfungsanforderungen. Die Festlegung und dauerhafte Pflege der Funktionalitäten und Berechtigungen im Bereich des elektronischen Rechnungsworkflows werden ab 2021 ebenfalls Prüfungsgegenstand.

 

Nun dienen nicht alle Softwareprodukte der Durchführung der Finanzbuchhaltung und sind somit nicht vor ihrem Einsatz gemäß § 104 Abs. 1 Nur. 3 vom BPA zu prüfen. Spätestens bei der gemäß § 104 Abs. 1 Nummer 6 vorgeschriebenen Prüfung der Wirksamkeit interner Kontrollen im Rahmen des internen Kontrollsystems sind aber auch solche Programme zu betrachten.

 

Die Vergabeprüfungen im Bereich der „Kooperationsvereinbarung zwischen den Städten Erkrath und Hilden zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben bei der IT-Betreuung und der Medienentwicklungsplanung von Schulen“ haben nicht zuletzt durch die Erfahrungen und Notwendigkeiten in der Corona-Krise zugenommen. Es handelt sich hier regelmäßig um europaweite Ausschreibungen mit einem hohen Komplexitätsgrad. Ohne Beauftragung durch den Rat (und ohne interne Verrechnung) des Aufwandsersatzes der Stadt Erkrath auch für die Prüfungsleistungen können die Prüfungen nicht mehr in diesem Umfang durchgeführt werden. Nun soll der Vertrag zwischen den Städten bei vollständigem Kostenersatz durch die Stadt Erkrath neu gefasst werden. Die Aufgaben der Rechnungsprüfung sollen im Vertrag eingeschlossen sein.

 

Aus Sicht des Beratungs- und Prüfungsamtes ist die interkommunale Zusammenarbeit in diesem Bereich sinnvoll und wirtschaftlich. Es bedarf aus formalen Gründen der Übertragung dieser Prüfungsaufgabe an das BPA durch den Rat (siehe Sitzungsvorlage WP 20-25 SV 14/002 in dieser Sitzung).

 

 

5.         Reaktion der Prüfung auf die diagnostizierten Risiken

 

Noch im vergangenen Jahr war die BPA-Leitung der Auffassung, dass es nach dem Ausscheiden der bisherigen IT-Prüferin aus Altersgründen möglich sein würde, im tatsächlichen (Ist-)Umfang von 0,25 Stellen auf Prüfkapazität zu verzichten. Die 1,0-VZÄ-Stelle IT- und Verwaltungsprüfung 14.00110-0130 war seit Jahren nur mit 0,75 VZÄ besetzt und sollte ab dem Jahr 2020 auf ein Soll von 0,5 VZÄ reduziert und mit einer technischen Prüfkraft besetzt werden.

 

Inzwischen hat sich herausgestellt, dass der oben beschriebene, zusätzliche IT-Prüfungsaufwand nur durch eine Verlagerung von Verwaltungsprüfungsaufgaben von der Stelle der IT-Prüfung auf die übrigen Verwaltungsprüfungsstellen aufgefangen werden kann. Die auf den Verwaltungsprüfungsstellen bislang zur Entlastung der technischen Prüfung wahrgenommenen Prüfungsaufgaben im Schnittmengenbereich technische Prüfung/Jahresabschlussprüfung (z.B. Teilprüfungen im Bereich der Anlagenbuchhaltung und Restwertermittlungen etc.) müssen in der Folge auf die technischen Prüfstellen verlagert werden. Zusammen mit dem weiterhin gestiegenen Prüfaufwand im bautechnischen Bereich kann die oben genannte 0,75 VZÄ-Stelle nicht auf 0,5 VZÄ technische Prüfung reduziert, sondern muss auf 1 VZÄ ausgeweitet werden. Dies entspricht im Übrigen der Soll-Ausweisung der Stelle bis Ende 2019.

 

Ein entsprechender Stellenplanantrag ist inzwischen gestellt.

 

Außerdem ist vorgesehen, dass der Rat in seiner nächsten Sitzung die Beauftragung des Beratungs- und Prüfungsamtes mit der Prüfung der von der IT-Abteilung der Stadt Hilden im Rahmen der „Kooperationsvereinbarung zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben bei der IT-Betreuung und der Medienentwicklungsplanung von Schulen“ berät. Die Rechnungsprüfungsordnung soll entsprechend ergänzt werden.

 

 

6.         Fazit:

 

Insgesamt bleibt es daher bei den Aussagen, die bereits in den Sitzungsvorlagen des BPA aus November 2017 und 2018 gemacht werden mussten. Der geleistete, teilweise wiederholte Einzelfall-Prüfaufwand insbesondere, aber nicht nur im technischen Bereich ist kapazitätsmäßig vom BPA mit dem vorhandenen Personal nicht dauerhaft zu erbringen. Die hohe Zahl von Einzelfallprüfungen verhindert, dass die eigentlich erforderlichen System- und Prozessprüfungen durchgeführt werden können. Die wären aber zur Feststellung von Fehlerursachen und Erarbeitung von Verbesserungsvorschlägen erheblich besser geeignet. Außerdem ersetzen viele der aktuellen Prüfungen faktisch einen Teil der innenrevisionären Aufgaben in den Fachämtern, was aber wegen des „Selbstprüfungsverbotes des BPAes“ rechtlich problematisch ist. Die nun für das kommende Jahr geplante Ausweitung der technischen und der informationstechnischen Prüfkapazitäten soll dieser Entwicklung Rechnung tragen.

 

 

7.         Festlegung der Vorprüfung von Vergaben und sonstigen Vorgängen und der Visakontrolle für die Haushaltsjahre 2020:

 

          Änderung der bisherigen Visaprüfungen für das Jahr 2020:

 

· Wegfall der bisherigen Buchstaben 1.2.1 b) Buchungsanordnungen zur Auflösung oder Umbuchung von Konten für „erhaltene Anzahlungen“ oder „Anlagen im Bau“ und 1.2.1 c) Buchungsanordnungen für Umbuchungen im Bereich des Anlagevermögens,

 

· Hinzufügung eines neuen Buchstabens 1.2.1. b) Buchungsanordnungen über Beträge >= 1 Mio. € außerhalb der Lohn- und Gehaltsbuchhaltung,

 

· Änderung des Buchstabens 1.2.1 c) Buchungsanordnungen bezüglich sonstiger Abgänge (Veräußerungen, Verlust, Verschrottung) oder Wertminderungen in der Anlagebuchhaltung, wenn der Restnutzungswert > 100 € ist,

 

· Änderung der Nummer 1.2.2 Erlasse / Forderungsverzichte > 500 €,

 

· Wegfall von Nummer 2 Zuwendungsbescheide an die Stadt.

 

          Nach den oben genannten Änderungen ergibt sich die folgende Festlegung der Vorprüfung von Vergaben und sonstigen Vorgängen und der Visakontrolle für das Haushaltsjahr 2020:

 

1.         Der Vorprüfung und Visakontrolle unterliegen ab dem 01.01.2020 grundsätzlich und dauernd die folgenden Vorgänge:

 

1.1       Vergaben

 

1.1.1    Es ist für die Vergaben entsprechend der Regelungen der DA für das Vergabewesen - Ordnungsziffer 10-01 - und der Rechnungsprüfungsordnung - Ordnungsziffer 14-00 zu verfahren.

 

1.1.2.   Nachtragsaufträge inklusive aller zu der Gesamtmaßnahme gehörenden Angebote und begründenden Unterlagen, wenn die Summe der Nachtragsaufträge einer Maßnahme 5.000,-- € übersteigt. Sofern ein visapflichtiger Nachtragsauftrag vor der Prüfung durch das BPA erteilt werden musste, sind die Unterlagen umgehend nach Auftragserteilung mit einer Begründung für die vorgezogene Auftragserteilung vorzulegen.

 

1.2.      Buchhaltung

 

1.2.1    Buchungsanordnungen

 

a)     unter Angabe der entsprechenden Hizev-ID oder der Scan-Nr des Vergabevermerks[1] zu allen Vergaben, die laut Ziffer 1 vom BPA geprüft wurden, und zwar in jeder Höhe, jedoch ohne Abschlagszahlungen nach VOB-Vergaben,

 

b)     über Beträge >= 1 Mio. € außerhalb der Lohn- und Gehaltsbuchhaltung,

 

c)      bezüglich sonstiger Abgänge (Veräußerungen, Verlust, Verschrottung)[2] oder Wertminderungen in der Anlagebuchhaltung, wenn der Restnutzungswert > 100 € ist,

 

d)     zur Bildung, Auflösung, Verminderung oder Erhöhung von Rückstellungen[3].

 

1.2.2    Erlasse / Forderungsverzichte > 500 €

soweit vorhanden einschließlich der Buchungsanordnungen,

 

1.3       Sonstiges

 

1.3.1    Die Unterlagen und Erläuterungen gemäß § 13 Abs. 2 KomHVO

 

1.3.2    Aufnahmen von Investitionskrediten

 

1.3.3    Aufnahmen von Krediten zur Liquiditätssicherung

wenn möglich vorab, sonst unmittelbar nachgängig.

 

1.3.4    Immobilienveräußerungen

auch im Rahmen von Umlegungsverfahren

 

Es wird gebeten, dem Beratungs- und Prüfungsamt die jeweiligen Vorgänge mit allen begründenden Unterlagen zuzuleiten. Alle Beträge sind Brutto-Beträge, also inkl. Mehrwertsteuer! Änderungen und Ausnahmeregelungen für Einzelbereiche bleiben vorbehalten.

 

Im Übrigen behält sich das Beratungs- und Prüfungsamt vor, auch unabhängig vom Vorliegen der genannten Kriterien stichprobenartig zu prüfen.

 

2.         Prozessbeschreibungen und -darstellungen

 

Dem BPA sind alle von der Verwaltung erstellten oder geänderten Prozessbeschreibungen und -darstellungen zeitnah und möglichst in elektronischer Form zu überlassen, soweit das BPA nicht ohnehin an der Erarbeitung beteiligt ist. Die Prozessdarstellungen werden zur nunmehr gesetzlich vorgeschriebenen Prüfung der Wirksamkeit interner Kontrollen im Rahmen des internen Kontrollsystems (§ 104 Abs. 1 Ziff. 6 GO) benötigt.

 

gez.

Michael Witek

Leiter des Beratungs- Prüfungsamtes