Beschlussvorschlag:

 

 

„Der Rat der Stadt Hilden nimmt den Bericht der Verwaltung zum Umstieg auf das neue kommunale Finanzmanagement zur Kenntnis und beschließt:

 

1. auf der Grundlage des Gesetzes für ein neues kommunales Finanzmanagement für Gemeinden in Nordrhein-Westfalen vom 16. November 2004 wird erstmalig der Haushaltsplan des Jahres 2006 auf Basis von Produkten erstellt. Lediglich im „Hintergrund“ wird für die Kommunalaufsicht und für die Rechnungslegung weiterhin der kamerale Haushaltsplan erstellt.
2. der Umstieg auf das neue kommunale Finanzmanagement wird mit dem Haushaltsjahr 2007 erfolgen.
3. flächendeckend wird in der gesamten Stadtverwaltung ab dem Haushaltsjahr 2005 eine „Basis“-Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) eingeführt.
4. die Ämter 10, 11, 14, 26 und 68 bauen die bereits vorhandene „qualifizierte“ KLR weiter aus bzw. führen sie ab dem 1.1.2005 ein. Nach und nach werden weitere Ämter die qualifizierte KLR (KLR) einführen.
5. alle im Gesetz vorgesehenen Bewertungsvereinfachungen für die Erstellung der Eröffnungsbilanz werden angewandt, um den Personal- und Sachaufwand so niedrig wie möglich zu halten.
6. das Rechnungsprüfungsamt wird den Umstellungsprozess begleiten“.

 

 

 

 

 

 

Günter Scheib

 

 

 

Erläuterungen und Begründungen:

 

Ende der Neunziger-Jahre setzte in Deutschland eine Reformwelle ein und das neue Steuerungsmodell (NSM) war in vieler Munde. Im Laufe der Jahre sind dann viele Veränderungsprozesse durchlaufen  worden, insbesondere im Haushaltsrecht ergaben sich eine Reihe von Veränderungen. Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit kündigte sich dann nach und nach eine weitere Veränderung an, als die Innenministerkonferenz Konzeptionen und Eckpunkte für die Reform des Gemeindehaushaltsrechts festlegten. Der Schwerpunkt wurde so dargestellt, dass die bisherige Kameralistik aufgegeben und stattdessen ein neues kommunales Haushaltsrecht mit einem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen eingeführt werden sollte.

 

In Nordrhein-Westfalen haben dann ab diesem Zeitpunkt Modellversuche in den Städten Brühl, Düsseldorf, Dortmund, Moers, Münster, Hiddenhausen und im Kreis Gütersloh stattgefunden. Erfahrungen wurden gesammelt, Normierungen erarbeitet und im  Echtbetrieb Regelungen gefunden, die dann letztendlich im Gesetzgebungsverfahren, welches am 16. November 2004 abgeschlossen worden ist, ihren Niederschlag fanden.

 

Die Ziele des neuen kommunalen Finanzmanagements sollen dabei wie folgt lauten:

 

·         Darstellung des vollständigen Ressourcenaufkommens und des – verbrauchs,

 

·         Darstellung des vollständigen Vermögensbestandes,

 

·         Outputorientierte Darstellung der Produkte,

 

·         Unterstützung von KLR und

 

·         Integration der Beteiligungen im Konzern Stadt.

 

 

Die Vorgehensweise für die Stadt Hilden soll an nachfolgenden Punkten dargestellt werden:

 

 

1. Ausgangslage

 

In § 1 des Gesetzes zur Einführung des neuen kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ist dargelegt, dass die Gemeinden spätestens ab dem Haushaltsjahr 2009 ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung zu erfassen und zum Stichtag 1. Januar 2009 eine Eröffnungsbilanz aufzustellen haben.

      

 

2.      Einsatz des Haushalts-, Kassen- und Rechnungsverfahrens

 

Wie aus dem Jahresbericht zur Prüfung der Jahresrechnung 2003 bereits ersichtlich ist, ist die Verwaltung der Stadt Hilden einen etwas anderen Weg gegangen als viele andere Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, die sich ebenfalls sehr intensiv mit dem Umstieg auf das NKF beschäftigen.

Bereits seit einigen Jahren ist deutlich geworden, dass die sehr alte Software, die bei der Stadt Hilden im Einsatz war, den modernen Ansprüchen nicht mehr Genüge tat und insbesondere ein Wechsel vom kameralen hin zum doppischen Haushaltsrecht mit dieser Software nicht mehr gegangen werden konnte. Aus diesem Grunde hat es eine sehr umfangreiche Untersuchung unter Beteiligung aller Dienststellen der Verwaltung der Stadt Hilden und des Rechnungsprüfungsamtes gegeben. Im Ergebnis wurde dann im vergangenen Jahr der Vertrag mit der Firma INFOMA abgeschlossen. Besonders wichtig bei der damaligen Entscheidung für diese Software war, dass die Firma INFOMA nicht nur auf dem Papier, sonders bereits im Echtbetrieb das neue kommunale Finanzmanagement am „laufen“ hatte (Kreis Gütersloh).

 

Bekanntlich erfolgte dann zum 1.1.2004 der Umstieg auf die neue Software und im vergangenen Jahr wurde das System nicht nur verbreitert/erweitert, sondern es sind erste Rahmenbedingungen geschaffen worden, damit der Umstieg auf das NKF erfolgen kann. Der gesamte Umstieg wird innerhalb der Verwaltung ebenfalls von einer Arbeitsgruppe begleitet und in speziellen Bereichen sind ebenfalls weitere Arbeitsgruppen gebildet worden, um zielgerichtet Aufgaben erledigen zu können.

Die Software der Firma INFOMA ist so konzipiert, dass eine KLR sowie eine komplette Anlagenbuchhaltung integrierter Bestandteil des Systems sind. Im Gegensatz zu anderen Softwareprodukten gibt es daher keine Probleme mit Schnittstellen bzw. es müssen natürlich keine zusätzlichen Softwareverfahren eingekauft werden.

Mit dieser Software sind Rahmenbedingungen vorhanden, um zum einen den Umstieg auf das NKF vollziehen zu können und zum anderen flächendeckend in der Verwaltung eine KLR zu integrieren bzw. die Anlagenbuchhaltung aufzubauen.

 

 

3. Meilensteine:

 

Wie unter Ziffer 1. dargelegt, sieht das Gesetzgebungsverfahren eine maximale vierjährige Übergangszeit vor. Im Referentenentwurf war lediglich eine dreijährige Übergangszeit vorgesehen. Die Erweiterung erfolgte auf Initiative der Spitzenverbände, damit die Städte und Gemeinden, die entweder unter starken finanziellen Problemen leiden oder den ebenfalls noch der Umstieg auf eine neue Software bevorsteht, dieses auch zeitlich bewerkstelligen können.

Dieses bedeutet aber nicht, dass bis zu diesem Termin nichts zu tun ist, vielmehr sind umfangreichste Arbeiten zu erledigen, damit überhaupt die Eröffnungsbilanz erstellt werden kann. Weil – mit Ausnahme der Modellstädte – kaum Erfahrungen vorliegen, hat sich der Verwaltungsvorstand entschlossen, nicht den letztmöglichen Termin zu nehmen, sondern den 1.1.2007. In dieser Zeit müsste das gesamte Thema erledigt sein. Sollte sich dann im Bearbeitungszeitraum die Situation herausstellen, dass die Zeit zu knapp bemessen ist, so bleibt immer noch genug „Luft“ um mit einem Jahresversatz dann das Ziel zu erreichen. Weiterhin sollten „Dinge“ in einem überschaubaren Zeitraum erledigt werden.

 

              Der Umstieg soll dabei in folgenden Schritten vollzogen werden:

 

1.      Der Haushalt des Jahres 2005 erfolgt nach wie vor auf kameraler Basis. Im Hintergrund wird flächendeckend in der Verwaltung eine Basis-KLR eingeführt bzw. in den Ämtern 10,11,14,26 und 68 eine qualifizierte KLR. Weiterhin werden Produkte definiert, die Anlagenbuchhaltung aufgebaut, Bewertungsrichtlinien erarbeitet, das Vermögen erfasst usw.

 

2.      Der Haushalt 2006 soll ganz unter dem  Thema „NKF“ stehen und erstmalig soll dem Rat der Stadt Hilden ein Produkthaushalt präsentiert werden. Im Hintergrund wird, weil insgesamt gesehen das Thema bis zum Jahreswechsel aber nicht abgeschlossen sein wird, nach wie vor auch kameral gebucht und die Jahresrechnung ebenfalls auf kameraler Basis erstellt.

 

3.      Zum 1.1.2007 erfolgt dann der Umstieg auf das NKF mit der Eröffnungsbilanz.

 

 

 

4.         Produkte

             

Dreh- und Angelpunkt im neuen kommunalen Finanzmanagement wird das Thema „Produkte“ sein. Haushaltsstellen und Unterabschnitte werden der Vergangenheit angehören. Auf Basis des Referentenentwurfes zum NKF hat sich die Verwaltung bereits Mitte des vergangenen Jahres sehr intensiv mit diesem Thema beschäftigt und unter Beteiligung aller Ämter der Stadtverwaltung Hilden den Produktrahmen festgeschrieben.

 

Ausgehend davon, dass es Produkte, Produktbereiche und Produktgruppen gibt, wurde in Anlehnung an den Musterproduktplan das als Anlage 1 beigefügte Arbeitspapier verfasst und letztendlich hat der Verwaltungsvorstand nach den Sommerferien 2004 den Produktrahmen für die gesamte Verwaltung verabschiedet. Auch in der Zukunft wird der Produktplan, wie auch heute die Unterabschnitte bzw. Haushaltsstellen, nie ein starres System darstellen, sondern neue Anforderungen, neue gesetzliche Aufgaben etc. werden auch hier Veränderungen automatisch nach sich ziehen. Ebenfalls muss sich der „Hildener Produktplan“ noch im täglichen Arbeitsablauf bewähren. Von daher wird es/hat es  auch an der ein oder anderen Stelle noch/schon kleine Veränderungen geben. Aktuell sind die Ämter damit beschäftigt, die Produkte „zu beschreiben und Kennzahlen zu ermitteln/zu definieren“. Diese Arbeiten sollen bis zum Frühjahr abgeschlossen sein.

 

 

5.     KLR

 

Integrierter Bestandteil des NKF ist die KLR, die vertieft im vergangenen Jahr im Amt 68 mit dem INFOMA-System eingeführt worden ist. Weiterhin wurden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Amt 26 geschult und erste Rahmenbedingungen geschaffen, damit auch hier eine qualifizierte KLR stattfinden kann.

 

            Bereits sehr früh zeigte sich,  dass die Einführung einer KLR nicht isoliert je Amt gesehen werden kann. Aus diesem Grunde hat eine Arbeitsgruppe „Richtlinien für die Einführung der KLR in der Stadtverwaltung Hilden “ festgeschrieben. Die Richtlinien sind als Anlage 2 beigefügt.

 

             Zu den drei verschiedenen Bereichen der KLR ergeben sich folgende Festlegungen:

 

a)                 Kostenarten

            Die Kostenarten bildet der Kontenrahmen entsprechend dem NKF. Der Entwurf des NKF-Kontenrahmens wurde überarbeitet und an die örtlichen Gegebenheiten angepasst. Der Kontenplan ist als Anlage 3 beigefügt.         

 

b)                 Kostenstellen

            Die Kostenstellenstruktur folgt in der Regel dem Organisationsaufbau in den einzelnen Verwaltungseinheiten. Auf diese Weise ist gewährleistet, dass Kosten der Produkteinheiten, die die Leistungen erstellen und die Orte des Ressourcenverbrauches ermittelt werden können.

An dieser Stelle muss, wie auch bei den übrigen Bereichen, natürlich zwischen den Ämtern unterschieden werden, die eine qualifizierte KLR durchführen und den Ämtern, die lediglich einer Basis-KLR haben. Die Kostenstellenstruktur unterscheidet sich bei den beiden Bereichen natürlich ganz erheblich, weil z.B. im Amt 26 die Kostenstelle nicht die Organisationseinheit  z.B. „Verwaltung“ ist, sondern pro Objekt einzelne Kostenstellen gebildet worden sind. Das gleiche gilt natürlich auch für den Bauhof, der einen sehr umfänglichen Kostenstellenplan im Laufe der Zeit herausgearbeitet hat. Der aktuelle Kostenstellenplan ist ebenfalls als Anlage 4 beigefügt.

 

 

                        c)         Kostenträger   

Bereits bei der Erstellung des Produktplanes war es erforderlich, Arbeitsschwerpunkte/Leistungen zu nennen, die sich hinter den einzelnen Produkten verbergen, um klare Zuordnungen zu schaffen bzw. ein Verständnis dafür zu entwickeln, was sich hinter den einzelnen Produkten im Detail verbirgt. Im Rahmen der Richtlinie wurde festgelegt, dass die seinerzeit genannten Arbeitsschwerpunkte/Leistungen (siehe Anlage 1 – Arbeitsschwerpunkte) die Kostenträger in der Zukunft darstellen. Die einzelnen Kostenträger sind natürlich tiefer differenziert als die Produkte.

 

 

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Rahmenbedingung sowohl für die qualifizierte als auch für die Basis KLR im System gegeben ist. Die Verwaltung geht mit diesen Vorgaben auch einen üblichen Weg und verlässt Standardvorgaben der KLR nicht. Die Kostenstellen und die Kostenträger sind mit den beteiligten Dienststellen abgestimmt und im System eingegeben – ebenfalls die Kostenarten.

 

Damit auch innerhalb der Verwaltung das System der Kostenrechnung „gelebt“ wird, Erfahrungen gesammelt werden können und erste Ergebnisse sich auch in den Produkten widerspiegeln, werden alle Buchungen im Verwaltungshaushalt ab dem Haushaltsjahr 2005 mit Angaben zur KLR versehen. Zwingend ist immer die Angabe der Kostenart und der Kostenstelle.

 

In etlichen Fällen wird der Kostenträger nicht genannt werden können.

 

Dieses soll am nachfolgenden Beispiel verdeutlich werden:

 

In der Kämmerei gibt es - entsprechend der organisatorischen Gliederung des Amtes - folgende Kostenstellen:

 

Kostenstellen	Name
2000000020	Kämmerei Allgemein
2010000020	Finanzen
2020000020	Steuern und Abgaben
2030000020	Zentrale Buchhaltung

 

 

Zugeordnet sind der Kostenstelle „Steuern und Abgaben“  die nachfolgenden Kostenträger (Arbeitsschwerpunkte). Es dürfte einleuchtend sein, dass sowohl die anteiligen Personalkosten der Amtsleitung, der Sachgebietsleiterin und teilweise auch der Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter in der Steuerabteilung nicht so ohne weiteres direkt auf die einzelnen Kostenträger (siehe nachfolgende Tabelle) zugeordnet werden können – insbesondere deshalb nicht, weil nicht jeder nur für einen Kostenträger arbeitet. Das gleiche gilt für z.B. Raum- und EDV-Kosten

 

Kostenträger	Name
1109080010	Verwaltung der Gewerbesteuern
1109080020	Verwaltung der Grundsteuern
1109080030	Verwaltung der Steuerbeteiligungen
1109080040	Verwaltung der Abfallentsorgungsgebühren
1109080050	Verwaltung der Straßenreinigungsgebühren
1109080060	Verwaltung der Kanalgebühren
1109080070	Hundesteuererhebung und -verwaltung
1109080080	Vergnügungssteuererhebung und -verwaltung

 

 

Hier gilt es noch, Verteilungsmechanismen - z.B. durch Arbeitsaufzeichnungen - auf der Ebene der Kostenstellen zu definieren, im System einzugeben und dann periodisch auf die Kostenträger zu verbuchen. Nur dann gelangen Einnahmen und Ausgaben/Aufwand und Ertrag über die Kostenträger auf die Produkte.

 

An dieser Stelle muss aber gesagt werden, dass diese sehr umfangreichen Arbeiten ohne zusätzliches Personal auf keinen Fall bewerkstelligt werden können Das gleiche gilt für das Thema Interne Leistungsverrechnungen, das ebenfalls Bestandteil des NKF ist.

 

Vor einigen Monaten hat sich die Verwaltungsführung intensiv mit diesem Thema beschäftigt und sich zum gesamten Thema Produkte/KLR fachkundigen Rat durch Herrn Bernhardt eingeholt. Herr Bernhardt dürfte vielen aus den Kommentaren zum Haushaltsrecht bekannt sein. Er führte in diesem Gespräch aus, dass er davon ausgehe, dass in der Stadtverwaltung Hilden - bei differenzierter Einführung einer KLR – zu Beginn mindestens eine Stelle dafür geschaffen werden muß. Von daher hat die Verwaltung für die anstehenden Stellenplanberatungen einen Antrag auf Einrichtung einer neuen Stelle  - Kostenrechner - im Stellenplan 2005 gestellt.

 

 

6.         Anlagenbuchhaltung – Bewertung

 

Wie zu Beginn dargestellt, ist es erforderlich, dass die Verwaltung eine Eröffnungsbilanz aufstellt, in der alle Vermögenswerte und Schulden erfasst sind. Hierzu ist es aufgrund der vielfältigen Anlagegüter notwendig, eine Anlagenbuchhaltung aufzubauen, damit zum einen für die Eröffnungsbilanz die Werte im laufenden Prozess erfasst und zum anderen im späteren Tagesgeschäft die Anlagegütern den einzelnen Bilanzpositionen zugeordnet und periodisch abgeschrieben werden können.

 

Um die Eröffnungsbilanz erstellen zu können, hat es auf Initiative der Kreisverwaltung Mettmann Mitte vergangenen Jahres ein Angebot gegeben, eine kreiseinheitliche Bewertungsrichtlinie zu erstellen. Hierzu wurde eine Arbeitsgruppe gebildet, die sich sehr intensiv mit diesem Thema beschäftigt hat. Im laufenden Bearbeitungsprozess ergaben sich sehr viele Fragestellungen, so dass auch kompetenter Rat eingeholt wurde. Die umfangreichen Bewertungsrichtlinien sind so gut wie fertig.

Das Papier soll in der Sitzung des Verwaltungsvorstandes am 31. Januar 2005 besprochen und dann verabschiedet werden. Die Bewertungsrichtlinien sind unabdingbare Voraussetzung dafür, um mit der Bewertung und Erfassung der Anlagegüter, insbesondere der Straßen, Wege und Plätze, Spielplätze, Gebäude etc. beginnen zu können.

 

Ein weiterer Bestandteil der Anlagenbuchhaltung werden auch die „Sonderposten“ in Form von Zuweisungen, Zuschüsse, Erschließungsbeiträge etc. sein. Im Gegensatz zur kaufmännischen Buchführung muss die Verwaltung nach dem „Bruttoprinzip“ nicht nur das einzelne Anlagegut erfassen und abschreiben, sondern in den Fällen, in denen es durch Dritte ganz oder teilweise finanziert wurde, auch diesen „Zuschuss“ erfassen und mit dem Anlagegut zeitgleich abschreiben. Hier wird es eine besondere Aufgabe sein, aus den einzelnen Akten die Informationen zu bekommen. Zwar gibt es hierzu Hilfe vom LDS Düsseldorf, allerdings hat es sich nach einer ersten Durchsicht als schwierig herausgestellt, die einzelnen Zuweisungen zuzuordnen.

Auch zu diesem Thema wurde durch Herrn Bernhardt ausgeführt, dass die Anlagenbuchhaltung sehr arbeitsintensiv ist und er aus seiner bisherigen Erfahrung heraus davon ausgehe, dass in der Stadtverwaltung Hilden hierfür 1 Stelle benötigt wird. Von daher hat die Verwaltung für die anstehenden Stellenplanberatungen einen Antrag auf Einrichtung einer neuen Stelle  - Anlagenbuchhaltung - im Stellenplan 2005 gestellt.

 

 

7. Schulungen

 

Auch das gesamte Thema „Schulung“ hat und wird im laufenden Jahr einen sehr breiten Raum einnehmen. So wird es eine Grundlagenschulung zum Thema NKF, zum Thema KLR sowie zum Thema der Bewertung geben. Ebenfalls werden zurzeit Seminarangebote vorbereitet, um den Kolleginnen und Kollegen vor Ort das Thema „Planen auf Ebene der Produkte“ näher zu bringen. Hierzu sind auch entsprechende Haushaltsmittel im Haushaltsplan 2005 vorgesehen. Weitere Angebote wird es sowohl im Jahre 2005 als auch im Jahre 2006 geben müssen, damit die großen Aufgaben erledigt werden können.

Auch für die Damen und Herren Ratsmitglieder hat es bereits im vergangenen Jahr ein Schulungsangebot gegeben und zurzeit ist ein weiteres Seminar ausgeschrieben. Auf Wunsch besteht auch hier die Möglichkeit, weitere Angebote zu unterbreiten.

 

 

8.  Fazit

 

Wie den Erläuterungen entnommen werden kann, hat die Verwaltung bereits sehr umfängliche Schritte unternommen, um das NKF in der Stadtverwaltung Hilden einzuführen.

So steht eine Software zur Verfügung, die den Umstieg nicht nur theoretisch, sondern auch praktisch ermöglicht. Es sind Produkte gebildet, Kostenstellen, Kostenarten und Kostenträger definiert und darüber hinaus ist seit dem Haushaltsjahr 2005 die Anlagenbuchhaltung in Betrieb und erfasst alle relevanten Zugänge.

So wie personelle Kapazitäten vorhanden sind, werden weiterhin Anlagegüter aus den zurückliegenden Monaten/Haushaltsjahren nacherfaßt, um den Kolleginnen und Kollegen vor Ort eine Bewertungshilfe geben zu können.

Weiterhin wird es in Kürze eine Bewertungsrichtlinie geben, die eine unabdingbare Voraussetzung für die Erfassung des vorhandenen Vermögens/der Schulden darstellt.

 

Festgehalten werden kann somit, dass die Stadt Hilden den eingeschlagenen Weg konsequent fortsetzen wird, damit pünktlich alle Arbeiten erledigt werden und der Umstieg vom kameralen auf den doppischen Haushalt zum 1.1.2007 sichergestellt ist.

 

Das Rechnungsprüfungsamt ist in den vergangenen Monaten aktiv in alle Prozesse eingebunden worden, ist Mitglied in allen Arbeitsgruppen und wird auch verwaltungsseitig permanent auf dem Laufenden gehalten, damit es im Rahmen der Prüfung der Eröffnungsbilanz zu keinen zeitlichen Verzögerungen kommt und in Problemfällen ein gemeinsamer Weg gefunden werden kann.

 

Natürlich wird es noch viele kleinere oder größere Aufgaben geben. Insbesondere gilt es, die KLR in der Zukunft zu verbessern, die Finanzrechnung muss aufgebaut und viele Zuweisungen/Zuschüsse sind einzeln Anlagegütern zuzuordnen.

 

 

9. Antrag der Fraktion Bürgeraktion Hilden vom 15.12.2004

 

In der genannten Ratssitzung hat die Bürgeraktion Hilden den als Anlage beigefügten Antrag gestellt, in der es im Wesentlichen um die Bereiche der Kostenrechnung, der Anlagenbuchhaltung und dem neuen Steuerungsmodell geht. In Kenntnis der bisherigen Ausführungen geht die Verwaltung davon aus, dass mit diesen Ausführungen der Antrag abgehandelt ist.

Lediglich das Thema Controlling ist auch nach wie vor ein strittiges Thema. Auch zwischen Verwaltungsvorstand und dem Rechnungsprüfungsamt gibt es hier unterschiedliche Auffassungen, weil davon ausgegangen wird, dass Controlling auf Ebene der Dezernate zu erfolgen hat und zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine weiteren Personal- und Sachkosten gebunden werden sollten, um neben der Einführung des NKF, der Kosten- und Leistungsrechnung und der Anlagenbuchhaltung einen weiteren Bereich wie das Controlling einzuführen.

 

 

 

 

 

 

 

Günter Scheib

 

Anlagen

1. Produktplan

2. Richtlinien für die Einführung der KLR in der Stadtverwaltung Hilden

3. Kontenplan

4. Kostenstellenplan

5. Antrag Bürgeraktion Hilden

 

 

 

Finanzielle Auswirkungen

Ja

 

 

 

Personelle Auswirkungen

Ja